甘井子区人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告

——2017年4月24日在区十七届人大常委会第三十二次会议上

区人大常委会副主任  周晓春

    为了推动《中华人民共和国文物保护法》(以下简称文物保护法)在我区的有效落实，加强对区内文物的保护利用，切实提升文物工作的法治化水平，根据2017年工作计划安排，区人大常委会对区政府实施文物保护法情况进行了执法检查。
    为保证执法检查的顺利开展，区人大常委会依据监督法的规定，成立了由分管副主任任组长、常委会组成人员和部分人大代表为成员的执法检查组。召开了文物保护法执法检查工作启动会议，邀请考古专家进行了文物保护法及相关法规、市区历史沿革和文物考古概况等知识讲座。区人大常委会教科委作为执法检查的具体组织实施部门，认真开展前期调研，听取了区文体局相关工作汇报，走访了营城子、红旗、周水子等街道共9处国家、省、市、区级文物保护单位，召开了区文物管理办公室主任、街道文物保护专干、群众性文物保护组织成员参加的座谈会。区政府和文体局及相关文物保护单位对照文物保护法及相关法规，积极组织开展内部自查自纠，落实各项工作措施，完善文物管护制度。3月23日，执法检查组开展了集中重点检查活动，实地检查了大西山水库旧址、营城子汉墓群（大连汉墓博物馆）、永兴寺（银杏古树）等文物保护单位，查阅了文物保护档案、视频等资料，听取了区文体局局长宋健受区政府委托所作的关于贯彻实施文物保护法工作情况的报告。
现将本次执法检查的具体情况报告如下：
    一、我区实施文物保护法的基本情况
    自文物保护法颁布实施以来，区政府及其职能部门坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，加大法律贯彻执行力度，积极开展文物古迹的勘查、登记、保护、管理、宣传等各项工作，文物保护事业取得了显著成绩。根据第三次（2007-2011年）全国不可移动文物普查登记，目前，全区境内共有不可移动文物83处，其中已核定并公布为各级文物保护单位的30处（包括国家级4处、省级4处、市级6处、区级16处）。主要分布在营城子、红旗、大连湾、南关岭、甘井子、周水子等街道区域内，其中营城子街道最为集中，占全区文物数量的60%。区内文物从年代来划分，最早可追溯到新石器时代、青铜时代以及具有代表性的“两汉”时期文化；从类别上区分，以古遗址、古墓葬、古建筑、近现代重要史迹和代表性建筑为主。
    1.文物保护管理体系逐步健全。区政府及其职能部门对文物事业的认识和重视程度不断提高，切实加强组织领导，成立了区文物管理委员会、文物管理办公室、文化综合执法大队等专门机构，担负文物行政管理、监督执法等职责，文物行政执法体系逐步完善。按照文物保护属地管理、分级负责的原则，配备各级文物保护专干，形成了区、街道、社区（村）三级文物管护网络。发动社会资源，成立群众性文物保护组织24个，聘请志愿人员充实到文物保护队伍，较好地发挥了基层的防护监管作用。
    2.政府文物保护责任逐步落实。一是切实履行政府主体责任。依法将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展计划，文物工作所需经费纳入财政预算，近三年来，财政投入力度不断加大，市、区两级共拨款50余万元，并提供专项资金支持，确保了文物保护工作的顺利开展。二是加强文物安全防范。区政府及其职能部门把文物安全作为首要任务，坚持“预防为主”方针，与街道文化部门签订《文物安全监管责任书》，落实文物安全责任。建立公安备案制度，把易遭受破坏的文物保护单位在属地公安部门报备，便于安全防范措施及时跟进。采取发告知函、现场认定等形式，及时告知相关部门和单位文物保护的范围、方法等事项，有效预防建设施工作业可能对文物产生的危害。三是落实“四有”要求到位。文物主管部门在文物“有保护范围、有保护标识、有记录档案、有保管机构”方面工作细致扎实，特别是档案齐全、记录规范，资料留存完整。
    3.文物保护工作水平不断提高。一是加强常规管理。文物主管部门严格执行《文物保护单位执法巡查办法》，坚持每年对区级以上文物保护单位巡查两次以上，同时组织基层人员加强日常巡视检查，形成常态性看护机制。坚持常规巡查和专项巡查相结合，针对易出现问题的文物保护单位强化跟踪检查，使区内文物保护现状明显改善。二是开展联合执法。文物主管部门加强与公安、规划、城建、宗教等部门的配合，妥善处理有关文物的举报纠纷，积极开展预防和打击文物犯罪各项行动，有效制止了多起文物破坏事件。三是创新文物保护工作形式。针对我区部分文物地处部队、铁路和自来水等单位管理区域的特点，文物主管部门坚持走访制度，深入这些单位共商文物保护办法，有力促进了文物保护工作。探索搭建与考古科研机构的交流合作平台，通过联席会议、签订技术协定等方式，较好地解决了文物行政管理中遇到的专业性问题。四是积极做好文物修缮、考古和普查等工作。配合各级考古部门完成了区内多处文物的抢救性发掘考古工作，主动克服困难实施了牧城驿古城墙围挡、永兴寺电路改造等专项保护工程，确保了文物重现和历史风貌完整。参加了第三次全国不可移动文物、第一次全国可移动文物普查工作，通过普查，做到了区内文物“家底清、数据准、基础实”，为今后有针对性地开展工作创造了良好条件。
    二、存在的主要问题
    通过执法检查，检查组肯定了我区在贯彻实施文物保护法方面所做的卓有成效的工作和取得的成绩。同时也指出，我区文物保护工作还面临着一些新的问题和困难，文物工作的整体水平与经济社会协调发展和文化大发展大繁荣的要求还有很大差距，还不能很好地满足人民群众日益增长的精神文化需求。
    1.全社会的文物保护意识有待于进一步增强。文物保护法律法规的宣传还不够深入，保护文物的法治观念和社会氛围还不够浓厚，区内丰厚文物资源的知晓度和影响力还十分有限。个别基层领导干部对于文物保护与经济建设的关系认识上有偏差，对文物保护工作积极性不高。
    2.文物安全保护工作有待于进一步加强。由于我区文物存在点多、线长、面广的特点，不少文物地处偏远的田野、山脊和丘陵，保护和安全防范工作难度较大，文物安全形势依然严峻。区内未核定不可移动文物占比60%以上，其保护工作不容忽视。
    3.文物保护工作经费和工作人员有待于增加。我区虽然已将文物工作所需经费纳入财政预算，但相对于日益艰巨而繁重的文物保护任务，每年4万元资金预算明显不足。文物管理办公室担负文物日常行政管理工作，下设在区文体局社会文化科，目前只有一名工作人员专职从事文物管理工作，满足不了工作需要，影响了文物保护工作质量的提升。
    4.文物开发利用有待于进一步拓展。我区文物资源丰富，有的在全国范围内都极具代表性和独特性，开发利用潜力巨大，如营城子汉墓群、“四?二七”大罢工革命历史遗迹等。如何在经济发展、旅游开发中，充分挖掘、利用这些历史文物资源，破解文物保护与城市化建设的矛盾，彰显文物保护在服务经济社会发展、惠及民生方面的积极作用，是当下的紧迫课题。
    三、今后工作的建议
    1.加大宣传教育力度，提高全民的文物法治意识。历史文物是不可再生的宝贵资源，它承载历史文明，传承文化气息，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养，文物保护是一项功在当代、利在千秋的系统工程。政府部门要在文物保护法及相关法规的宣传教育中发挥先导作用，抓住“七五”普法的契机，开展文物系统专项普法，鼓励和支持社会力量参与文物法治宣传，通过各种途径，加强对广大干部群众的宣传教育，促进文物法治理念深入人心，在全社会形成共同关注、共同保护的浓厚氛围。要“从娃娃抓起”，推进文物保护教育“进课堂、进家庭”，从小培养对家乡悠久历史文化的热爱。要注重对领导干部的教育，增强领导干部对历史文物的敬畏之心，深刻认识文物的不可再生性，树立保护文物也是政绩的科学观念，正确理解、统筹处理文物保护和旅游发展、经济建设相辅相成、相互促进的关系，营造文物保护和经济社会发展共赢的局面。
    2.进一步完善管理机制，切实加大文物保护力度。继续加大公共财政投入，适量增加文物保护日常经费，并优化经费使用结构，最大限度地发挥资金效益。同时加强政策引导，鼓励和规范社会资金和力量参与文物保护和开发。强化文物保护协作机制，不断提升综合执法能力，构建文物主管部门与公安、国土、发改、财政、规划、城建、宗教、旅游等部门共同参与、协同配合的工作格局，有效落实文物保护各项法律职责。特别要严格区级文物保护范围和建设控制地带的划定，严格文物保护区域的土地规划、建设审批等程序，做好建设项目开工前的考古调查勘探，确保古迹遗址免受破坏。创新文物安全监管模式，将文物保护领导责任制落实到位，切实消除文物安全隐患。提高文物修缮工作质量，做到文物修复与环境改造相融合。适当增加文物管理专职工作人员，加强各类文物保护人员的培训，提升队伍专业化水平，以保障文物保护工作的顺利开展。将未定级不可移动文物保护纳入工作议程，建立相应的保护工作机制。实施革命文物保护利用工程，全面提升革命文物保护展示水平。
    3.科学规划，合理开发利用文物资源。文物蕴含文化价值、科学价值、经济价值等可持续发展要素，科学合理地保护利用，就是一笔无形的资产和取之不尽的财富。区政府要坚持保用结合、科学规划，根据我区文物资源的特点，拓展文物合理适度利用的有效途径，充分发挥文物的公共文化服务和社会教育功能。大力挖掘“两汉”文化、“古驿”文化、“红色教育”等优势潜力，开创文物保护与生态旅游、文化产业等融合发展的新模式，开发甘井子区厚重的本土文化底蕴，增强甘井子文化软实力和城区竞争力，更好地发挥文物和历史文化在现代化国际化中心城区建设中应有的作用。

甘井子区第十七届人大常委会第三十二次会议对《甘井子区人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国文物保护法〉实施情况的报告》的审议意见

    4月24日，区十七届人大常委会第三十二次会议听取和审议了《甘井子区人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国文物保护法>实施情况的报告》。
    会议认为，区政府及相关部门高度重视《中华人民共和国文物保护法》（以下简称文物保护法）的贯彻实施，坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，加强组织领导，落实责任管理，强化监管措施，完善执法体系，在文物普查、保护、利用等方面做了大量工作，全区文物保护工作取得了明显成效。
    会议指出，随着经济社会的发展和人民群众精神文化需求的日益增长，我区在贯彻实施文物保护法工作中还存在着一些问题和困难。主要表现在：全社会的文物保护意识需要进一步增强，文物保护工作机制需要进一步完善，文物保护资金和人力投入需要进一步加大，文物的开发利用有待于进一步拓展。为此，建议区政府：
    1.提高认识，努力营造文物保护的良好社会氛围。文物承载文化，文化传承血脉。要在行政机关开展文物保护法普法宣传，着力增强各级领导干部抓文物保护工作的法治观念和责任意识，正确理解文物保护和经济发展相互促进、共赢共荣的关系。要重视发掘、展示文物的历史价值和文化内涵，充分利用大连汉墓博物馆、革命历史遗址等文物场所，发挥好文物的公共文化服务和社会教育功能。将本土文物历史知识纳入基础教育地方课程和校本课程，加强对人民群众尤其是青少年的区域历史文化教育，提高社会公众遵守文物保护相关法律法规、共同关注文物保护工作的自觉意识，营造“热爱家乡、保护传承、人人参与”的良好社会氛围。
    2.加强领导，切实加大文物保护工作力度。文物保护是一项社会性的系统工程，涵盖的范围广、涉及的部门多，需要政府统筹规划、统一部署。要建立健全文物保护工作联席会议制度，强化主管部门职责，明确协同部门任务，着力构建政府统一领导、主管部门牵头、协同部门各司其职的多方联动、齐抓共管的工作格局。要健全监督与考核机制，建立追责制度，强化文物保护的责任落实。要科学编制文物保护专项规划，并将其纳入全区城区总体规划之中，严格设定文物保护红线，在老城区改造和城市化进程中，杜绝破坏和威胁文物安全的盲目开发，保留好“历史记忆”。要强化技防设施建设，抓好文物安全隐患防 控，加强对重点文物保护区域的日常巡查，建立未核定不可移动文物保护工作机制，加大对文物违法犯罪行为的执法打击力度，确保各级各类文物安全。
    3.加大投入，不断提升文物保护和开发水平。要依法建立和完善稳定的财政投入增长机制，落实好文物保护工作专项经费，通过政策引导，鼓励和规范社会资金和力量积极参与文物的保护、利用和开发。要加大对现有文物资源的研究和开发投入力度，加强相关配套设施建设，融合生态旅游、文化产业发展，开发推广营城子汉墓群、“四?二七”大罢工遗迹等富有甘井子地域特色的旅游项目和文化创意产品，打造文化品牌，增强地区发展软实力，有效发挥文物事业在传承历史文化、推进经济社会协调发展中的积极作用。
    4.加强培训，提高文物保护工作队伍的整体素质。要根据文物保护工作需求，适度增加人员，缓解文物保护专职人员不足的压力。挖掘、吸纳热爱文物事业、有相应专长的民间志愿者参与文物保护工作。主动借力市级文物考古科研单位的人才优势，有效解决我区在文物保护开发中高层次文物专业技术力量匮乏的问题。积极搭建各类培训平台，强化对各级文物保护工作人员的业务培训和指导，全面提高其业务技能和专业化水平，为文物保护事业提供有力的人才保障。